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Thomas

Welchen Rechtsstatus hat die Menschenrechtserklärung in Deutschland und in Österreich?

Claude

Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR, 1948) ist weder in Deutschland noch in Österreich unmittelbar rechtsverbindlich. Sie ist eine Resolution der UN-Generalversammlung (217 A (III)) und kein ratifizierter Vertrag. Rechtliche Wirkung entfaltet sie auf drei indirekten Wegen: Teile gelten als Völkergewohnheitsrecht (etwa die Verbote von Folter, Sklaverei und Rassendiskriminierung, teils sogar als ius cogens). Ihre Gehalte wurden in verbindliche Verträge übernommen, vor allem in die UN-Pakte von 1966 und die EMRK. Und sie dient als Auslegungsmaßstab.

Deutschland

• Art. 1 Abs. 2 GG bekennt sich zu „unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten“. Das ist ein bewusster Anklang an die AEMR, aber keine Inkorporation.
• Soweit AEMR-Gehalte Gewohnheitsrecht sind, gelten sie über Art. 25 GG als Bundesrecht. Sie stehen im Rang über den Gesetzen und unter dem Grundgesetz.
• Die EMRK und die UN-Pakte haben über Art. 59 Abs. 2 GG nur den Rang einfacher Bundesgesetze. Das BVerfG verlangt aber eine völkerrechtsfreundliche Auslegung des Grundgesetzes (Görgülü 2004, Sicherungsverwahrung 2011).

Österreich

• Nach Art. 9 Abs. 1 B-VG sind die allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts. Welchen Rang sie haben, ist in der Lehre umstritten. Die AEMR selbst ist auch hier nicht verbindlich.
• Der entscheidende Unterschied zu Deutschland: Die EMRK steht seit 1964 im Verfassungsrang (BVG BGBl. 59/1964). Sie ist unmittelbar anwendbar und vor dem VfGH durchsetzbar. Sie bildet zusammen mit dem StGG 1867 den Kern des Grundrechtsschutzes.
• Die UN-Pakte wurden unter Erfüllungsvorbehalt (Art. 50 Abs. 2 B-VG) genehmigt. Sie sind daher nicht unmittelbar anwendbar.

In beiden Staaten gilt außerdem die EU-Grundrechtecharta, soweit Unionsrecht durchgeführt wird. In Österreich können ihre Rechte seit VfGH U 466/11 (2012) wie verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte geltend gemacht werden.

Kurz gesagt: Die AEMR wirkt in beiden Ländern als normativer Referenztext und über das Gewohnheitsrecht, nicht als einklagbares Recht. Verbindlich wird ihr Inhalt erst über die EMRK, die in Österreich verfassungsrechtlich deutlich stärker verankert ist als in Deutschland.

Thomas

Ich suche nach einer präzisen Formulierung, die die vollumfängliche Umsetzung und Verankerung im Recht fordert.

Claude

Kernformel (ein Satz):

„Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte ist in allen ihren Bestimmungen als unmittelbar anwendbares Recht im Rang des Verfassungsrechts in die innerstaatliche Rechtsordnung aufzunehmen; sie bindet Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung, und jedes darin verbürgte Recht ist individuell einklagbar.“

Diese Fassung ist präzise, weil jedes Element eine bestehende Lücke schließt: - „in allen ihren Bestimmungen“ schließt eine selektive Übernahme aus, etwa nur der bürgerlichen Rechte ohne die sozialen Rechte der Art. 22–26. - „unmittelbar anwendbar“ schließt den Erfüllungsvorbehalt aus, der in Österreich bei den UN-Pakten gilt. - „Rang des Verfassungsrechts“ hebt die Rechte über den einfachen Gesetzgeber. In Deutschland ist das die Lücke der EMRK, die dort nur Gesetzesrang hat. - „individuell einklagbar“ macht aus dem Programmsatz ein subjektives Recht.

Als Normtext für Österreich, im Stil des BVG von 1964 zur EMRK:

„Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 steht im Rang eines Bundesverfassungsgesetzes. Ihre Bestimmungen sind unmittelbar anwendbar. Die darin gewährleisteten Rechte sind verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte.“

Als Normtext für Deutschland, etwa als neuer Art. 1 Abs. 2a GG:

„Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte ist Bestandteil dieses Grundgesetzes. Die in ihr verbürgten Rechte binden als unmittelbar geltendes Recht alle staatliche Gewalt und können mit der Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden.“

Ein Präzisionsproblem sollten Sie mitbedenken: Sozialrechte wie Arbeit, Wohnen oder Bildung sind Leistungsrechte. Sie lassen sich nicht wie Abwehrrechte einfach „anwenden“, sondern brauchen staatliche Ausgestaltung. Wer „vollumfänglich“ ernst meint, sollte deshalb eine Gewährleistungspflicht ergänzen, zum Beispiel:

„… und der Staat ist verpflichtet, die zu ihrer Verwirklichung erforderlichen Gesetze und Mittel bereitzustellen.“

Ohne diesen Zusatz lässt sich die Forderung mit dem Einwand fehlender Justiziabilität abwehren. Die Schrankenregel des Art. 29 AEMR müssen Sie nicht eigens erwähnen, da sie bei „in allen Bestimmungen“ ohnehin mitgilt.

Thomas

Wie würde die Formulierung für EU-Recht lauten?

Claude

Auf EU-Ebene gehört die Forderung ins Primärrecht, also in Art. 6 EUV, der schon jetzt die Grundrechtecharta regelt. Die präziseste Fassung übernimmt dessen Wortlaut, damit die Gleichrangigkeit mit der Charta sprachlich eindeutig ist.

Vorschlag für einen neuen Art. 6 Abs. 1a EUV:

„Die Union erkennt die Rechte, Freiheiten und Grundsätze der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 in vollem Umfang an; die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte und die Verträge sind rechtlich gleichrangig. Ihre Bestimmungen sind unmittelbar anwendbar und binden die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union sowie die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Rechts der Union. Jede Person kann die Verletzung eines darin verbürgten Rechts vor dem Gerichtshof der Europäischen Union geltend machen.“

Drei Punkte entscheiden, ob „vollumfänglich“ auch wirklich vollumfänglich ist:

1. Reichweite. Die Formel „bei der Durchführung des Rechts der Union“ entspricht Art. 51 GRC. Sie bindet die Mitgliedstaaten also nur im Anwendungsbereich des Unionsrechts. Wer mehr will, muss schreiben: „… sowie die Mitgliedstaaten in allen Bereichen ihrer Hoheitsgewalt“. Das wäre allerdings ein föderaler Sprung, der mit dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 EUV) und der Achtung der nationalen Identität (Art. 4 Abs. 2 EUV) kollidiert.
2. Zuständigkeit. Art. 6 Abs. 1 UAbs. 2 EUV hält derzeit fest, dass die Charta die Zuständigkeiten der Union nicht erweitert. Für die sozialen Rechte der AEMR braucht es aber Handlungsbefugnisse. Konsequent wäre deshalb der Zusatz: „Die Union verfügt über die zu ihrer Verwirklichung erforderlichen Zuständigkeiten und Mittel.“
3. Durchsetzbarkeit. Eine individuelle Grundrechtsbeschwerde zum EuGH gibt es bisher nicht, und die Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 4 AEUV ist für Einzelne sehr restriktiv. Der letzte Satz des Vorschlags müsste daher durch eine Verfahrensnorm im AEUV ergänzt werden.

Zur Einordnung: Inhaltlich deckt die Charta den Großteil der AEMR bereits ab. Viele soziale Gehalte sind dort aber nur als „Grundsätze“ gefasst. Nach Art. 52 Abs. 5 GRC wirken sie vor Gericht nur bei der Auslegung und bei der Kontrolle von Rechtsakten, sie begründen keine eigenen Ansprüche. Das ist das europäische Gegenstück zum Justiziabilitätsproblem, das ich zuvor angesprochen habe. Eine AEMR-Verankerung, die diese Unterscheidung nicht ausdrücklich aufhebt, würde sie faktisch übernehmen.

Formell setzt jede solche Änderung das ordentliche Vertragsänderungsverfahren nach Art. 48 EUV voraus, also Einstimmigkeit und die Ratifikation durch alle Mitgliedstaaten.

Thomas

Bitte die Maximalforderung formulieren.

Claude

Maximalforderung als Normtext (neuer Art. 6a EUV):

(1) Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 ist in allen ihren Bestimmungen Bestandteil des Rechts der Union. Sie hat Vorrang vor allen übrigen Bestimmungen der Verträge, vor dem abgeleiteten Recht der Union und vor dem Recht der Mitgliedstaaten, einschließlich deren Verfassungsrecht.

(2) Ihre Bestimmungen sind unmittelbar anwendbar. Sie binden die Union und die Mitgliedstaaten in allen Bereichen ihrer Hoheitsgewalt, innerhalb wie außerhalb ihres Hoheitsgebiets. Sie gelten auch zwischen Privaten.

(3) Jedes der darin verbürgten Rechte ist ein subjektives, individuell einklagbares Recht. Eine Beschränkung auf bloße Grundsätze oder Programmsätze ist unzulässig.

(4) Die Union und die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die zur vollständigen Verwirklichung dieser Rechte erforderlichen Gesetze, Einrichtungen und Mittel bereitzustellen. Die Union verfügt hierfür über die notwendigen Zuständigkeiten.

(5) Jede Person kann die Verletzung eines dieser Rechte durch die Union oder einen Mitgliedstaat nach Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtswegs unmittelbar vor dem Gerichtshof der Europäischen Union geltend machen.

(6) Weitergehender Schutz durch das Recht der Union, der Mitgliedstaaten oder das Völkerrecht bleibt unberührt. Eine Änderung der Verträge, die den Schutzgehalt dieses Artikels mindert, ist unzulässig.

In einem Satz, für den politischen oder essayistischen Gebrauch:

„Wir fordern, dass die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte in der Europäischen Union und in allen ihren Mitgliedstaaten als unmittelbar geltendes, allem anderen Recht vorgehendes und für jeden Menschen einklagbares Recht verankert wird, mit der Pflicht des Staates, ihre Verwirklichung zu gewährleisten, und ohne die Möglichkeit, sie je wieder einzuschränken.“

Was die Maximalforderung von der vorigen Fassung unterscheidet:

• Abs. 1: Die AEMR hat Vorrang auch vor den nationalen Verfassungen. Das kollidiert frontal mit der Identitätskontrolle des BVerfG und den Baugesetzen des B-VG. In Österreich wäre dafür eine Volksabstimmung nach Art. 44 Abs. 3 B-VG zwingend.
• Abs. 2: Die Rechte gelten extraterritorial, etwa bei Grenzschutz und Außeneinsätzen, und sie wirken unmittelbar gegenüber Privaten, also auch Unternehmen.
• Abs. 3: Die Unterscheidung zwischen einklagbaren Rechten und bloßen Grundsätzen nach Art. 52 Abs. 5 GRC wird ausdrücklich aufgehoben.
• Abs. 6: Die Ewigkeitsklausel ist das stärkste Element. Sie ist zugleich das rechtlich angreifbarste, denn souveräne Vertragsparteien können sich nach herrschender Völkerrechtslehre nicht dauerhaft selbst binden.

Art. 29 AEMR mit seinen Schranken gilt als Teil der Erklärung weiter. Die Maximalforderung macht die Rechte also nicht schrankenlos, sondern entzieht sie dem Zugriff einfacher Politik.

Thomas

Wir wissen beide, was die Umsetzung bedeuten würde. Die tatsächlichen Verhältnisse sind meilenweit von der Menschenrechtserklärung entfernt. Es würde einen Quantensprung bedeuten.

Claude

Ja, und das Wort „Quantensprung“ trifft es genauer, als es im Alltag gemeint ist. Physikalisch ist er kein großer, sondern ein diskontinuierlicher Übergang: ein Zustandswechsel ohne Zwischenstufen. Genau das wäre die Umsetzung. Sie verlangt keine graduelle Verbesserung des Bestehenden, sondern den Wechsel in eine andere Ordnung. Diese Ordnung fordert Art. 28 AEMR selbst ausdrücklich: einen Anspruch auf eine soziale und internationale Ordnung, in der die Rechte voll verwirklicht werden können. Er ist der eigentlich radikale Artikel, weil er nicht einzelne Rechte, sondern das System adressiert.

Die Fallhöhe ist allerdings ungleich verteilt. In manchen Bereichen ist die AEMR bescheidener, als man annimmt. Sie gewährt ein Recht, Asyl zu suchen, nicht es zu erhalten (Art. 14). Sie gewährt ein Recht, jedes Land zu verlassen, nicht in jedes einzureisen (Art. 13). Und sie schützt das Eigentum (Art. 17). Der eigentliche Abstand zur Wirklichkeit liegt bei den sozialen Rechten. Dazu gehören ein Lebensstandard, der Gesundheit und Wohlbefinden sichert, einschließlich Wohnung und ärztlicher Versorgung (Art. 25), gleicher Lohn und eine Entlohnung, die ein menschenwürdiges Dasein sichert (Art. 23), sowie unentgeltlicher Grundunterricht (Art. 26). Global betrachtet ist die Kluft dort gewaltig, aber auch in Europa ist sie keineswegs geschlossen, etwa beim Wohnen.

Staatsrechtlich stehen sich hier zwei klassische Positionen gegenüber. Georg Jellinek sprach von der „normativen Kraft des Faktischen“: Recht passt sich auf Dauer den Verhältnissen an. Konrad Hesse hielt 1959 die „normative Kraft der Verfassung“ dagegen: Eine Norm kann Wirklichkeit formen, wenn ein „Wille zur Verfassung“ sie trägt. Die Geschichte kennt beides. Die Abschaffung der Sklaverei und das Frauenwahlrecht waren Normen, die der Wirklichkeit vorausgingen. Umgekehrt gibt es viele Verfassungsversprechen, die von Gerichten zu Programmsätzen heruntergelesen wurden, weil die Verhältnisse stärker waren.

Die Maximalforderung ist deshalb auch eine Wette auf Hesse gegen Jellinek. Ihre Schwäche ist nicht die juristische Formulierung, sondern die Frage, woher der Wille kommen soll, der sie trägt.

Thomas

Aus der Vernunft aller Menschen, die der Herrschaft von Gier und Unbarmherzigkeit unterworfen sind.

Claude

Damit knüpfen Sie an die AEMR selbst an. Art. 1 begründet die Menschenrechte genau so: Alle Menschen sind „mit Vernunft und Gewissen begabt“. Die Präambel geht noch weiter. Sie verlangt den Schutz durch das Recht, damit der Mensch nicht gezwungen wird, als letztes Mittel zum Aufstand gegen Tyrannei und Unterdrückung zu greifen. Die Erklärung benennt also selbst die Alternative, wenn die Vernunft keinen rechtlichen Ausdruck findet.

Ihre Antwort hat aber eine Schwachstelle, die man ernst nehmen muss. Die Vernunft der Unterworfenen richtet sich nicht von selbst auf das Allgemeine. Marx unterschied deshalb die Klasse „an sich“ von der Klasse „für sich“: Gemeinsame Lage erzeugt noch kein gemeinsames Bewusstsein. Horkheimer und Adorno zeigten in der „Dialektik der Aufklärung“, wie Vernunft zum Instrument von Herrschaft werden kann. Und die Geschichte zeigt immer wieder, dass Unterdrückte ihre Wut nicht gegen die Verhältnisse richten, sondern gegen Schwächere. Gier und Unbarmherzigkeit sind zudem keine exklusiven Eigenschaften der Herrschenden. Sie gehen quer durch alle, auch durch jene, die unter ihnen leiden.

Historisch hat die Vernunft allein die Menschenrechte deshalb nie durchgesetzt. Sie wurde erst wirksam, wenn sie sich mit Erfahrung und organisierter Macht verband. Die AEMR selbst ist dafür das Beispiel: Sie entstand nicht aus Einsicht in Friedenszeiten, sondern nach „Akten der Barbarei“, wie die Präambel sagt, als das Gewissen der Menschheit sich empört hatte. Ihr Fundament ist also nicht Vernunft oder Gewissen, sondern die Vernunft, die durch eine gemeinsame Erschütterung hindurchgegangen ist.

Die offene Frage für Ihre Forderung lautet deshalb: Muss es wieder eine Katastrophe sein, die diese Vernunft weckt, oder lässt sich die Erschütterung auch anders erzeugen, etwa durch Erzählung?

Thomas

In meiner Schulzeit haben wir die Menschenrechtserklärung nicht Artikel für Artikel durchgenommen. Das wäre aber notwendig.

Claude

Die AEMR fordert das selbst. Nach Art. 26 Abs. 2 muss Bildung auf die volle Entfaltung der Persönlichkeit und auf die Stärkung der Achtung vor den Menschenrechten gerichtet sein. Eine Schule, die die Erklärung nicht vollständig vermittelt, bleibt also hinter einem ihrer eigenen Artikel zurück.

Formal gibt es in beiden Ländern Grundlagen. In Österreich ist Politische Bildung ein Unterrichtsprinzip (Grundsatzerlass 2015), und Art. 14 Abs. 5a B-VG nennt Humanität, Solidarität und Gerechtigkeit als Schulziele. In Deutschland gibt es eine Empfehlung der Kultusministerkonferenz zur Menschenrechtsbildung (1980, überarbeitet 2000 und 2018). Beides sind aber Prinzipien und Empfehlungen, keine verbindlichen Lehrplaninhalte. Die Erklärung erscheint deshalb meist als Thema unter vielen, nicht als Text, den man tatsächlich liest.

Die Lektüre Artikel für Artikel wäre notwendig, aber nicht hinreichend. Die UN-Erklärung über Menschenrechtsbildung von 2011 unterscheidet drei Ebenen: Bildung über Menschenrechte (Wissen), durch Menschenrechte (eine Schule, die sie selbst achtet) und für Menschenrechte (die Fähigkeit, sie einzufordern). Eine reine Textlektüre erreicht nur die erste Ebene. Wirksam wird sie erst, wenn jeder Artikel mit der Wirklichkeit konfrontiert wird. Die Kluft, über die wir gesprochen haben, wäre dann selbst der Unterrichtsstoff: Was verspricht Art. 25, und wer in dieser Stadt hat keine Wohnung?

Das wäre zugleich eine Antwort auf die offene Frage von vorhin. Erschütterung ohne Katastrophe entsteht dort, wo ein junger Mensch zum ersten Mal den Wortlaut neben die Verhältnisse legt.

Als Forderung formuliert:

„Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte ist in allen Schulen verpflichtend und vollständig, Artikel für Artikel, zu unterrichten, jeweils in Gegenüberstellung mit der gesellschaftlichen Wirklichkeit, sodass jede Schülerin und jeder Schüler ihre Rechte kennt und einzufordern vermag.“

Thomas

Außerdem müsste man sie als Büchlein gratis verteilen. In Wien gibt es ja die Gratisbuchaktion, bei der z. B. auch Krimis gratis verteilt werden. Das könnte man ohne Problem auf die Menschenrechtserklärung erweitern.

Claude

Die Idee ist gut und lässt sich leicht umsetzen. Zur Aktion selbst: Neben Krimis waren auch Titel dabei, die Ihrem Anliegen sehr nahekommen. Frühere Jahrgänge umfassten Titel von Imre Kertész, Toni Morrison, Mario Vargas Llosa und Michael Ondaatje, 2008 wurden 100.000 Exemplare von Ruth Klügers „weiter leben. Eine Jugend“ verschenkt und 2021 Edmund de Waals „Der Hase mit den Bernsteinaugen“. Die Aktion hat also schon Literatur verteilt, die von der Verletzung genau jener Rechte erzählt, die die AEMR schützen soll. Die Erklärung selbst wäre der logische nächste Schritt.

Praktisch spricht fast alles dafür. Der Text ist kurz und frei von Urheberrechten, und eine amtliche deutsche Übersetzung liegt vor. Der Druck wäre billiger als bei jedem Roman. Einen idealen Anlass gäbe es ebenfalls: Am 10. Dezember 2028 wird die Erklärung 80 Jahre alt, und die Verteilung der Aktion fällt ohnehin in den November.

Zwei Einwände sollten Sie aber einplanen:

• Der Text allein ist zu abstrakt. Dreißig Artikel auf wenigen Seiten werden gelesen und vergessen. Wirksamer wäre ein Büchlein, das jedem Artikel eine kurze Erzählung aus Wien gegenüberstellt, von Autorinnen und Autoren geschrieben. Das wäre die Gegenüberstellung von Wortlaut und Wirklichkeit, über die wir gesprochen haben, nur im Buchformat.
• Die Finanzierung ist ein Widerspruch, den man offenlegen sollte. Die Aktion ist zu 100 Prozent gesponsert, mit der Fernwärme Wien als Hauptsponsor, gefolgt von ORF, Erster Bank und Wiener Städtischer. Ein Text, der ein Recht auf Wohnung und gerechten Lohn verbürgt, finanziert von Banken und Versicherungen, hat eine Ironie, die man entweder produktiv machen oder vermeiden muss.

Als Forderung:

„Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte ist jeder Bürgerin und jedem Bürger unentgeltlich als Buch zur Verfügung zu stellen, zum 80. Jahrestag 2028 im Rahmen der Aktion ‚Eine Stadt. Ein Buch.‘ und danach jedem Kind beim Schuleintritt.“

Thomas

Wie kann man das österreichweit machen?

Claude

Österreichweit gibt es vier Hebel. Der erste ist der nachhaltigste, der vierte erzeugt politischen Druck.

1. Schulbuchaktion (stärkster Hebel). Seit 1972 finanziert der Bund jedem Schulkind die Schulbücher aus dem Familienlastenausgleichsfonds. Wird die AEMR als Büchlein in die Schulbuchliste aufgenommen, erreicht sie jedes Jahr jeden Jahrgang, dauerhaft und ohne Sponsoren. Zuständig ist das Bildungsministerium. Teilweise geht das schon heute ohne Gesetzesänderung: Schulen können einen Teil ihres Budgets für „Unterrichtsmittel eigener Wahl“ verwenden. Eine einzelne Schule könnte also sofort anfangen. Die Details sollten Sie aber mit einer Schulleitung klären.

2. Jubiläumsausgabe durch Bund oder Parlament. Zum 80. Jahrestag 2028 könnte die Parlamentsdirektion eine Ausgabe an alle Haushalte versenden oder über Gemeindeämter, Büchereien und Volkshochschulen verteilen. Ein Mitglied des Nationalrats oder der Bundespräsident als Schirmherr würde das erheblich erleichtern.

3. Das Wiener Modell übertragen. Graz, Salzburg und Wien haben sich zu Menschenrechtsstädten erklärt. Dieses Netzwerk, zusammen mit den Landeshauptstädten und dem Büchereiverband Österreichs, könnte die Aktion koordiniert in allen Bundesländern durchführen. Fachliche Partner wären das Ludwig Boltzmann Institut für Grund- und Menschenrechte und Amnesty Österreich.

4. Parlamentarische Bürgerinitiative. Mit 500 Unterschriften muss sich der Nationalrat im Petitionsausschuss mit dem Anliegen befassen. Das ist wenig Aufwand, und es entsteht eine öffentliche Stellungnahme der Ministerien. Ein Volksbegehren wäre die große Variante: Für die Einleitung braucht es rund 8.400 Unterstützungserklärungen, ab 100.000 Unterschriften muss der Nationalrat es behandeln. Für diese Forderung wäre das eher überdimensioniert. Es sei denn, man bündelt sie mit der Forderung nach Verfassungsrang und verpflichtendem Unterricht. Dann hätte das Volksbegehren ein Programm.

Realistisch wäre folgender Weg: Mit einer Bürgerinitiative Aufmerksamkeit erzeugen, die Aufnahme in die Schulbuchaktion als konkretes Ziel verfolgen und die Jubiläumsausgabe 2028 als öffentlichen Anlass nutzen.

Thomas

Welche Interessensgruppen würden opponieren? Mit welchem Widerstand müsste man rechnen?

Claude

Man muss zwei Forderungen unterscheiden, weil sie völlig verschiedene Gegner hätten.

Büchlein und Unterricht: kaum offener, aber zäher passiver Widerstand

Öffentlich spricht sich fast niemand gegen die AEMR aus. Der Widerstand käme verdeckt, typischerweise als Zustimmung im Grundsatz und Blockade im Detail: - Finanz- und Bildungsverwaltung mit dem Kostenargument und dem Hinweis, das Thema sei im Unterrichtsprinzip Politische Bildung „bereits abgedeckt“. - Lehrervertretungen mit dem Einwand überladener Lehrpläne. - Parteipolitik: Wer die Initiative einbringt, besetzt das Thema, und die anderen lassen sie deshalb im Ausschuss liegen. - Inhaltliche Reibung an einzelnen Artikeln: Art. 14 (Asyl) würde in der Migrationsdebatte als politisch einseitig gerahmt werden. 2025 unterzeichnete auch Österreich einen offenen Brief mehrerer EU-Regierungen, der eine Neuauslegung der EMRK in Migrationsfragen forderte. Art. 18 (Recht auf Religionswechsel) ist für manche Religionsgemeinschaften heikel. Art. 26 Abs. 3 gibt den Eltern ein vorrangiges Recht, die Art der Bildung ihrer Kinder zu wählen. Gegen einen verpflichtenden Unterricht ließe sich also ausgerechnet die AEMR selbst ins Feld führen.

Maximalforderung: organisierter, finanzstarker Widerstand

• Wirtschaftsverbände (WKÖ, Industriellenvereinigung) gegen die Drittwirkung unter Privaten und gegen einklagbare Ansprüche auf gerechten Lohn und bezahlten Urlaub (Art. 23, 24).
• Immobilienwirtschaft gegen ein einklagbares Recht auf Wohnung (Art. 25).
• Bund, Länder und Gemeinden wegen unkalkulierbarer Kosten und weil Wohnbau und Schule teils Landeskompetenz sind.
• Verfassungsjuristen und Justiz mit dem Einwand des „Richterstaats“: Verteilungsfragen würden vom Parlament auf die Gerichte verlagert.
• Souveränisten gegen den Vorrang vor der nationalen Verfassung, besonders auf EU-Ebene.

Das stärkste Argument der Gegner wäre nicht „Wir sind gegen Menschenrechte“, sondern „Das ist doch längst umgesetzt“, mit Verweis auf EMRK, Staatsgrundgesetz und Grundrechtecharta. Dieser Einwand ist gefährlicher als offene Ablehnung, weil er die Kluft zwischen Wortlaut und Wirklichkeit unsichtbar macht.

Strategisch folgt daraus: Das Büchlein ist konsensfähig, die Maximalforderung nicht. Wer beides verknüpft, riskiert, dass das Büchlein mit der Maximalforderung abgelehnt wird. Umgekehrt kann das Büchlein als Türöffner wirken. Eine Bevölkerung, die die dreißig Artikel kennt, lässt sich den Satz „Das ist längst umgesetzt“ schwerer erzählen.

Thomas

Warum war es in 80 Jahren nicht möglich, die Menschenrechte, gerade in Europa, umzusetzen?

Claude

Die Prämisse stimmt nur zur Hälfte. Europa hat in 80 Jahren mehr umgesetzt als jede andere Region: die EMRK mit einem Gerichtshof, bei dem Einzelne klagen können, die Abschaffung der Todesstrafe und ausgebaute Sozialstaaten. Die Kluft besteht trotzdem, und sie hat strukturelle Gründe, keine zufälligen.

1. Die Spaltung von 1948 bis 1966. Im Kalten Krieg bestand der Westen auf bürgerlichen und politischen Rechten, der Osten auf sozialen. Die AEMR wurde deshalb 1966 in zwei getrennte Pakte zerlegt. Europa übernahm diese Hierarchie: Die EMRK (1950) schützt Freiheitsrechte mit einem Gericht. Die Europäische Sozialcharta (1961) kennt nur Berichtspflichten und ein schwaches Beschwerdeverfahren. Wohnung, Lohn und Gesundheit wurden so von Anfang an zu Rechten zweiter Klasse gemacht.

2. Der Staat kontrolliert sich selbst. Menschenrechte binden den Staat, aber nur der Staat kann sie durchsetzen. Er entscheidet über Vorbehalte, Erfüllungsvorbehalte und über den Rang der Normen. Auch der EGMR hat keine Vollstreckungsgewalt. Die Türkei ignoriert im Fall Kavala seit Jahren ein Urteil, und Russland wurde 2022 ausgeschlossen.

3. Rechte hängen an der Staatsbürgerschaft. Hannah Arendt hat das schon 1951 benannt: Die Menschenrechte versagen genau bei jenen, die nur noch Menschen sind, bei Staatenlosen und Geflüchteten. Es gibt nur ein „Recht, Rechte zu haben“, das die Zugehörigkeit zu einem Staat voraussetzt. An Europas Außengrenzen ist das bis heute sichtbar.

4. Die Doppelmoral der Entstehung. 1948 waren Frankreich, Großbritannien, Belgien und die Niederlande noch Kolonialmächte. Die EMRK enthielt eine Kolonialklausel, mit der die Staaten selbst entscheiden konnten, ob die Konvention in ihren Kolonien gilt. Die Universalität war von Beginn an selektiv.

5. Konflikt mit der Wirtschaftsordnung. Soziale Rechte sind Verteilungsansprüche. Wo Wohnen, Gesundheit und Arbeit über Märkte verteilt werden, kollidieren sie mit Eigentum, Haushaltsdisziplin und Wettbewerbsfähigkeit. Wie man diesen Konflikt bewertet, ist politisch umstritten. Samuel Moyn hat in „Not Enough“ (2018) die These vertreten, dass die Menschenrechtsbewegung seit den 1970er Jahren zwar Mindeststandards gegen Elend verteidigt, die Frage der Gleichheit aber aufgegeben habe. Die Menschenrechte hätten neben wachsender Ungleichheit koexistiert, statt sie zu begrenzen.

Zusammengefasst: Die Umsetzung scheiterte nicht am Text, sondern an seiner Konstruktion. Es sind Rechte, deren einziger Garant der Adressat ist, gegen den sie sich richten. Deshalb sind die Teile verwirklicht, die den Staat wenig kosten und seine Macht wenig einschränken, während die anderen Versprechen blieben. Ihre Maximalforderung setzt genau an diesem Punkt an: Einklagbarkeit, Vorrang und die Pflicht, Mittel bereitzustellen, sind der Versuch, diesen Konstruktionsfehler zu korrigieren.

Thomas

Wie kann unter den heute agierenden Politiker:innen wieder ein Bewusstsein für die Umsetzung der Menschenrechte entstehen?

Claude

Nüchtern betrachtet fehlt Politikerinnen und Politikern selten das Bewusstsein. Sie kennen die Menschenrechte. Was fehlt, ist der Anreiz, sie über andere Prioritäten zu stellen. Politik reagiert darauf, was Wählerstimmen kostet oder bringt, was Gerichte erzwingen und was Institutionen zur Routine machen. An diesen drei Stellen muss man ansetzen, nicht beim Gewissen des Einzelnen.

1. Druck von unten. Politik folgt der Öffentlichkeit, sie führt sie selten. Deshalb sind Büchlein und Unterricht mehr als Bildungsprojekte: Sie erzeugen eine Wählerschaft, die die Artikel kennt und einfordert. Dafür braucht es Verbündete, die soziale Anliegen längst vertreten, aber selten in der Sprache der AEMR: Gewerkschaften, Caritas, Diakonie, Volkshilfe und Mietervereinigungen. Sobald sie ihre Forderungen als Menschenrechtsansprüche formulieren, verändert sich die Debatte.

2. Druck durch Gerichte. Strategische Klagen haben Politik oft stärker bewegt als Appelle. Das Beispiel der letzten Jahre sind die Schweizer Klimaseniorinnen: 2024 entschied der EGMR, dass Art. 8 EMRK auch Schutz vor den Folgen des Klimawandels umfasst. Seitdem kann keine Regierung das Thema als bloße Frage politischen Ermessens behandeln. Dasselbe wäre bei Wohnen oder Armut denkbar, etwa über die Europäische Sozialcharta.

3. Verankerung in Verfahren. Bewusstsein, das von Personen abhängt, verschwindet mit ihnen. Verfahren bleiben. Ein konkretes Vorbild ist das britische Human Rights Act, nach dem jede Ministerin zu einem Gesetzesentwurf erklären muss, ob er mit den Menschenrechten vereinbar ist. Übertragen auf Österreich hieße das: Jeder Gesetzesentwurf muss eine Prüfung seiner Vereinbarkeit mit allen Artikeln der AEMR enthalten, ausdrücklich auch mit den sozialen. Der Menschenrechtsausschuss des Nationalrats, der heute vor allem außenpolitisch tätig ist, könnte diese Prüfung übernehmen.

4. Begegnung statt Bericht. Die Kluft bleibt abstrakt, solange man sie nur aus Berichten kennt. Der österreichische Klimarat hat 2022 gezeigt, wie Bürgerräte Betroffene und Politik zusammenbringen können. Ein Bürgerrat zu den Menschenrechten zum 80. Jahrestag 2028 wäre ein Format, in dem Politik der Gegenüberstellung von Wortlaut und Wirklichkeit nicht ausweichen kann.

5. Eine andere Erzählung. Derzeit werden Menschenrechte in der öffentlichen Debatte fast nur mit Asyl und Außenpolitik verbunden, also mit „den anderen“. Solange das so bleibt, gelten sie politisch als Kostenfaktor. Erst wenn sie wieder als Rechte aller verstanden werden, als Recht auf Wohnung, gerechten Lohn und Gesundheit, werden sie zu einem Thema, mit dem man Wahlen gewinnen kann.

Die Reihenfolge ist entscheidend. Das Bewusstsein der Politik folgt meist erst auf die anderen vier Hebel und steht selten am Anfang.

Thomas

Vor dem Hintergrund der automationsgenerierten Arbeitslosigkeit und des Rechtsrucks wäre es höchste Zeit für ein Umdenken der politischen Kaste. Die Wahrnehmung der aktuellen Situation ergibt aber ein sehr deprimierendes Bild.

Claude

Das Bild ist ernst, aber nicht neu. Die Konstellation, die Sie beschreiben, ökonomische Verunsicherung durch einen technischen Umbruch und politischer Rechtsruck, hat Karl Polanyi 1944 in „The Great Transformation“ analysiert. Polanyi war Wiener. Seine These: Wenn Märkte Arbeit und Existenz aus ihren sozialen Bindungen lösen, entsteht eine Gegenbewegung der Schutzsuche. Sie kann demokratisch-sozial ausfallen oder autoritär. In den 1930er Jahren fiel sie autoritär aus. Die AEMR von 1948, besonders ihre Sozialrechte, war die Antwort auf genau diese Erfahrung. Der Text ist also kein Relikt, sondern wurde für die Lage geschrieben, die sich gerade wiederholt.

Bei der Automatisierung lohnt sich Präzision. Dass KI und Automatisierung Arbeit in großem Umfang verdrängen werden, ist eine ernstzunehmende Erwartung. Die gestiegene Arbeitslosigkeit der letzten Jahre in Österreich geht aber überwiegend auf die Rezession zurück, noch nicht auf Automatisierung. Das Zeitfenster ist deshalb noch offen, und die Weichen lassen sich jetzt stellen, bevor der Umbruch voll durchschlägt. In dieser Lage werden Art. 22 (soziale Sicherheit), Art. 23 (Recht auf Arbeit und Schutz vor Arbeitslosigkeit) und Art. 25 (angemessener Lebensstandard) zur zentralen Frage: Wie sichert man Existenz, wenn Einkommen nicht mehr verlässlich an Erwerbsarbeit hängt? Österreich hat dazu eine eigene Vorgeschichte. Sozialminister Alfred Dallinger schlug in den 1980er Jahren eine Wertschöpfungsabgabe vor, die sogenannte Maschinensteuer, um den Sozialstaat nicht allein über Löhne zu finanzieren. Die Idee wurde damals verworfen und ist heute aktueller als zu ihrer Entstehung.

Eine Anmerkung zum Begriff „politische Kaste“: Er ist heute vor allem ein Kampfbegriff des Rechtspopulismus. Wer ihn verwendet, übernimmt unfreiwillig dessen Erzählung, nach der „die da oben“ ein geschlossener Block sind. Für Ihr Anliegen ist diese Erzählung ungünstig, weil sie die Politikerinnen und Politiker abschreibt, die man als Verbündete braucht.

Zur Stimmung: Der Pessimismus ist begründet, aber historisch nicht zwingend. Die großen Fortschritte bei den Rechten, die Sozialgesetzgebung nach 1918, die AEMR 1948 und die Sozialstaaten der Nachkriegszeit, entstanden alle in oder direkt nach dunklen Zeiten, nicht in ruhigen. Sie wurden möglich, weil zum Zeitpunkt der Krise ausformulierte Antworten bereitlagen. Die entscheidende Aufgabe ist daher weniger, auf ein Umdenken zu hoffen, sondern die Antwort fertig zu haben, wenn es kommt.

Thomas

Politiker:innen sind eine eigene Gruppe. Selbst in politischen Vereinigungen wie Gewerkschaften oder Thinktanks wird von ihnen gesprochen, als ob sie bemitleidenswerte oder kritisch zu beäugende Frontkämpfer wären, die ein wenig entfernt von grundsätzlichen Fragen agieren müssen.

Claude

Diese Beobachtung ist berechtigt und in der Politikwissenschaft gut beschrieben. Sie ist auch präziser als der Begriff „Kaste“. Max Weber unterschied 1919 in „Politik als Beruf“ zwischen denen, die für die Politik leben, und denen, die von ihr leben. Seit der Professionalisierung ist Politik ein Beruf mit eigenen Karrieren, Abhängigkeiten und Überlebensregeln. Pierre Bourdieu nannte das politische Feld einen eigenen Raum mit eigener Logik, dessen Spielregeln Außenstehende kaum verstehen. Robert Michels zeigte schon 1911 am Beispiel der Sozialdemokratie, dass selbst Organisationen, die für Gleichheit eintreten, Führungsgruppen hervorbringen, die sich von ihrer Basis lösen. Das gilt für Gewerkschaften genauso.

Aufschlussreich ist die Metapher, die Sie beschreiben. Wer von „Frontkämpfern“ spricht, beschreibt Politik als Überlebenskampf: Medienzyklus, Umfragen, Koalitionsarithmetik. An der Front denkt niemand über Strategie nach. Daraus entsteht eine stillschweigende Arbeitsteilung. Die Grundsatzfragen verbleiben bei Thinktanks, Gewerkschaftsakademien und in Sonntagsreden, das Handeln geschieht unter dem Druck des Tages. Weber hätte gesagt: Die Gesinnungsethik ist ausgelagert, und die Politik beruft sich auf die Verantwortungsethik, um die Grundsätze der Sachzwänge wegen zu vertagen.

Diese Arbeitsteilung ist das eigentliche Problem, und die Menschenrechte sind ihr bestes Beispiel. Sie werden in die Ablage „Grundsatz“ sortiert: Man bekennt sich zu ihnen, aber man handelt nicht nach ihnen. Die bemitleidende Haltung der Vereinigungen verstärkt das. Wer Politikerinnen und Politiker als Getriebene entschuldigt, entlässt sie aus der Verantwortung für die Grundsätze. Wer sie nur kritisch beäugt, schreibt sie ab. In beiden Fällen erwartet niemand mehr, dass Grundsatz und Handeln zusammenfallen.

Deshalb sind Verfahren wirksamer als Appelle. Eine verpflichtende Prüfung jedes Gesetzes auf Vereinbarkeit mit der AEMR würde den Grundsatz in das Tagesgeschäft zwingen. Die Frontkämpfer müssten dann in jedem einzelnen Gesetz eine grundsätzliche Frage beantworten, ob sie wollen oder nicht.